射行复〔2021〕第31号

申请人：盐城某置业有限公司。

被申请人：射阳县城市管理局。

申请人盐城某置业有限公司不服射阳县住房和城乡建设局于2021年5月18日作出的射建罚〔2021〕5号的行政处罚决定书，于2021年6月22日向本机关申请行政复议。本机关依法受理并进行了审理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销射阳县住房和城乡建设局于2021年5月 18日作出的《行政处罚决定书》（射建罚〔2021〕5号）。

申请人称：某小区地下自行车库D2、D3工程，于2017年9月12日按法定程序取得了射阳县建设工程规划许可证，证书号分别为射建证字NO.09***25、射建证字NO.09***26，证书明确使用功能为“车库”。申请人在实施该二项工程过程中按章施工，并顺利通过各部门的验收。至今，没有开挖建筑底层地面，没有改变地下空间的使用功能、层数、面积，没有违反《江苏省城乡规划条例》第三十条规定的具体行为。

《江苏省城乡规划条例》第六十三条是依据该条例第三十条的违规行为而作出对应的处罚规定。既然没有违反《江苏省城乡规划条例》第三十条规定的具体行为，何来处罚之说。

某小区D2、D3地下自行车库采取合理的半开放空间分隔措施，符合《盐城市建设工程规划许可豁免清单》中有关规定。

电动自行车是目前民众日常使用的交通工具。由于电动自行车的质量良莠不齐，群发火灾事件时有发生。为此，2018年6月14日盐城市安委会发布了《电动自行车消防安全综合治理实施方案》，2020年5月15日江苏省人大常委会发布了《江苏省 电动自行车管理条例》。为了贯彻落实各级政府加强电动自行车管理的要求，申请人对所涉地下自行车库进行了合理分隔，划小防火空间，把管理责任落实到具体的业主，从源头上杜绝群发火灾的发生，是一件利国利民的实事和好事。

已竣工的地下自行车库，是按现行的国家消防规范设计、建设的，具有安全的人员疏散通道和出入口，可靠的室内消火栓系统、自动喷水灭火系统、自然通风排烟系统及疏散指示系统。投入使用前，还将配备灭火器和张贴地下自行车库使用安全管理规定。

申请人向本机关提供的材料：1、行政复议申请书；2、行政处罚决定书；3、营业执照副本复印件；4、授权委托书；5、盐城市建设工程规划许可豁免清单；6、法定代表人、委托代理人身份证复印件。

     被申请人称：

一、 射阳县住房和城乡建设局具备查处县城、镇规划区内违法建设行为的职责

根据《射阳县人民政府第17号专题会议纪要（2019年4月 23日）》的规定，在县综合行政执法局“三定”方案到位前的过渡期间，规划执法工作仍然参照之前的模式，由县政府授权射阳县住房和城乡建设局履行规划执法职责。因此射阳县住房和城乡建设局有权查处射阳县城、镇规划区内违反规划的建设行为。

     二、 案涉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿

根据群众举报，射阳县住房和城乡建设局的下属单位射阳县 城建监察大队于2020年8月11日，对申请人涉嫌违法建设的行为进行了立案调查。 .

2020年8月26日，射阳县城建监察大队执法人员对申请人的委托人杜某丰进行了调查询问，制作了《调查询问笔录》，同时进行了现场勘查，拍摄了现场照片，调取了案涉地下车库的建设工程规划许可证，查明了申请人在射阳县城某小区地下自行车库D2、D3经城乡规划主管部门核实后，未取得审批手续擅自新建构筑物将地下自行车库D2、D3进行分隔的事实。

     三、案涉行政处罚决定适用法律准确，处罚裁量适当

《江苏省城乡规划条例》第三十条规定，开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条 件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手 续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。

任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经负责审批的城乡规划主管部门审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准。

《江苏省城乡规划条例》第六十三条规定，违反本条例第三十条规定，在城市、镇地下空间开发利用中建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：（一）未依法办理建设工程规划审批手续的；（二）在经城乡规划主管部门核实后的建筑内擅自新建地下建筑物、构筑物的；（三）擅自改变经规划审批的地下空间的使用功能、层数和面积的。

前款第（二）项、第（三）项所列行为同时违反有关民防法律、法规规定的，按照有关法律、法规的规定执行。

本案根据《江苏省城乡规划条例》第六十三条第一款第二项的规定，射阳县住房和城乡建设局责令申请人自行改正（拆除分隔的构筑物），处建设工程造价5%罚款17634.1元，行政处罚决定适用法律准确，裁量适当。

     四、 案涉行政处罚决定行政程序合法

本案中，执法人员与申请人的委托代理人进行了《调查询问笔录》，作出了现场勘查笔录，拍摄了现场照片，并调取建设工程规划许可证。本案调查中经过核实材料、收集证据、查明事实等，程序规范合法。

在作出行政处罚决定前，告知了申请人享有陈述、申辩及听证的权利。射阳县住房和城乡建设局于2021年5月6日向申请人送达了《行政处罚告知书》（射建告〔2021〕5-1号），告知了拟处罚的内容，同时告知其有陈述申辩及要求听证的权利。申请人于2021年5月6日提出了《关于“某小区地下自行车库”分隔一事的陈述报告》。

2021年5月18日，射阳县住房和城乡建设局作出案涉《行政处罚决定书》，在文书中对其陈述申辩的内容予以了答复，并于2021年5月20日依法向申请人进行了送达。申请人于2021年5月27日缴纳了全部罚款（17634.1元），但至今未履行改正义务。

     五、 申请人的复议理由不能成立

申请人认为其未违反《江苏省城乡规划条例》第三十条，不应按照《江苏省城乡规划条例》第六十三条处罚，这种认识错误。《江苏省城乡规划条例》第三十条明确规定：“开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件”。申请人在地下自行车库经规划核实后，擅自新建构筑物将地下车库进行分割，改变了原规划批准的内容，使原有规划流于形式，逃避规划核实与监管，破坏了规划的实施，应当依照相应法规予以处理。

申请人认为将地下自行车库分隔符合《盐城市建设工程规划许可豁免清单》，这种说法没有具体依据，不应予以认可。

综上，案涉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律准确、处罚裁量适当、行政程序合法，请求射阳县人民政府驳回申请人的 复议请求。

被申请人向本机关提供的材料：1、行政复议答复书；2、证据一册。

    审理查明：

2020年8月11日，接到群众举报，射阳县住房和城乡建设局的下属单位射阳县城建监察大队对申请人涉嫌违法建设的行为进行立案调查。

2020年8月26日，射阳县城建监察大队执法人员对申请人的委托人杜进丰进行调查询问，制作《调查询问笔录》，同时进行现场勘查，拍摄现场照片，调取案涉地下车库的建设工程规划许可证。从规划许可证可见，案涉地下车库未见分隔，为开放性车库。而从现场勘查了解到，申请人利用空心砖墙、卷帘门等材料将该车库分隔成236间小车库。

2021年4月23日，射阳县住房和城乡建设局向申请人出具行政处罚告知书并直接送达申请人。告知书中告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，告知其享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。

2021年5月18日，被申请人向申请人出具《行政处罚决定书》并直接送达申请人，责令申请人在收到《行政处罚决定书》之日起十五日内自行改正（拆除分隔的构筑物），处罚款17634.1元。

2021年6月22日，申请人向本机关申请行政复议。

本机关认为：根据《射阳县人民政府第17号专题会议纪要（2019年4月23日）》的规定，在县综合行政执法局“三定”方案到位前的过渡期间，规划执法工作仍然参照之前的模式，由县政府授权住建局履行规划执法职责的要求，有权查处射阳县城、镇规划区内违反规划的建设行为。因此，行政处罚决定书的作出主体射阳县住房和城乡建设局是合法的行政执法主体。

根据《射阳县人民政府办公室关于印发〈射阳县全面推进综合行政执法体制改革实施意见〉及配套文件的通知》，在县城市管理行政执法大队基础上，逐步整合城市管理、住房和城乡建设、自然资源和规划等部门相关执法职责，组建县城市管理综合行政执法大队，隶属射阳县城市管理局领导，承担县城规划区域内市容、环境卫生、城市绿化、市政、城乡规划等方面的具体行政执法工作。因此，射阳县城市管理局系本案适格的被申请人。

根据《江苏省城乡规划条例》第三十条规定，开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经负责审批的城乡规划主管部门审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准。本机关认为，申请人此前开放式车库已经和地面建设工程一起竣工验收，本次的构筑物建设工程属独立开发利用地下空间，应当单独办理规划审批手续。本案中，申请人并没有就此次构筑物工程办理规划审批手续，违反了《江苏省城乡规划条例》第三十条。

《江苏省城乡规划条例》第六十三条规定，违反本条例第三十条规定，在城市、镇地下空间开发利用中建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：（一）未依法办理建设工程规划审批手续的；（二）在经城乡规划主管部门核实后的建筑内擅自新建地下建筑物、构筑物的；（三）擅自改变经规划审批的地下空间的使用功能、层数和面积的。前款第（二）项、第（三）项所列行为同时违反有关民防法律、法规规定的，按照有关法律、法规的规定执行。因此，本案中射阳县住房和城乡建设局按照建设工程造价的5%即17634.1元作出处罚，处罚裁量适当。

本案申请人称该建设工程没有开挖建筑底层地面，没有改变地下空间的使用功能、层数、面积，因此没有违反《江苏省城乡规划条例》第三十条规定的具体行为的说法本机关不予认可。本机关认为，申请人开发利用地下自行车库D2、D3的建设工程系经竣工验收以后，进行构筑物建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中申请人进行构筑物建设应当向有关部门提交建设工程设计方案等材料去申请办理建设工程规划许可证，而不是继续使用原建设规划许可证。结合《江苏省城乡规划条例》第三十条第二款之规定，任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积。本案中申请人此次的构筑物建设工程并未取得建设工程规划许可，也就没有向有关部门提交本次构筑物建设工程设计方案等材料，那么经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积的说法也就无从提起。

申请人称该建设工程符合《盐城市建设工程规划许可豁免清单》中有关规定的精神，本机关不予认可。经查明，该清单第十条规定，不增加建筑总高度、建筑层数、使用面积，不涉及变更使用性质的建筑装饰装修维修工程，但拆除重建的除外，无需办理建设工程规划许可。本机关认为，关于装修改造与违法建设存 在区别，经核查，申请人搭建空心砖墙、安装卷帘门等，将原开放式车库改变为独立封闭性车库，实际变更了原有设计规划，而且将开放式车库改为封闭式车库，影响到第三人的通行，属于变更使用性质，且由于增加了砖墙和卷帘门，使得车库的有效使用面积大幅度减少，因此，申请人的说法本机关不予认可。

综上所述，本机关认为：射阳县住房和城乡建设局作出的具体行政行为主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持射阳县住房和城乡建设局作出的《行政处罚决定书》（射建罚〔2021〕5号）。

如不服本决定，可在决定书送达之日起15日内向建湖县人民法院提起行政诉讼。

射阳县人民政府

2021年9月19日